J.O. Numéro 302 du 29 Décembre 2001       J.O. disponibles       Alerte par mail       Lois,décrets       codes       AdmiNet

Texte paru au JORF/LD page 21167

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Observations du Gouvernement sur les recours dirigés contre la loi de finances pour 2002

NOR : CSCL0105280X


La loi de finances pour 2002, adoptée le 19 décembre 2001, a été déférée au Conseil constitutionnel par plus de soixante sénateurs et par plus de soixante députés. Les requérants adressent à la loi plusieurs séries de critiques qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :

I. - Sur les critiques adressées à l'ensemble de la loi

A. - Les députés, auteurs du second recours, formulent deux séries de critiques mettant en cause l'ensemble de la loi.
Ils font d'abord valoir que le niveau des recettes fiscales serait manifestement surévalué en raison d'une surévaluation des hypothèses de croissance. En outre, l'évaluation de ces recettes serait critiquable en raison d'une affectation de recettes au FOREC qui contreviendrait aux articles 1er et 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Enfin, plusieurs charges auraient été sous-estimées.
Par ailleurs, selon les même requérants, l'équilibre défini par la loi de finances serait erroné, certaines réductions de crédits destinées à financer des mesures nouvelles en faveur de la police et de la gendarmerie ayant affecté des articles ou lignes de crédits qui n'apparaissaient pas dans le projet de loi de finances pour 2002.
B. - Le Conseil ne saurait faire sienne l'argumentation des requérants.
1. En ce qui concerne la sincérité des prévisions de recettes, le Gouvernement ne peut que rappeler, comme il a déjà eu l'occasion de le faire en réponse à de semblables critiques - et en dernier lieu à propos de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 - la nécessité de bien distinguer ce qui relève des débats d'experts ou de l'appréciation politique de ce qui peut mettre en cause la conformité à la Constitution de la loi de finances au regard du principe de sincérité.
Les chiffres retenus par le Gouvernement, et sur lesquels repose la loi adoptée, peuvent évidemment faire l'objet de débats, mais au plan juridique, seule une surévaluation manifeste, certaine et volontaire des prévisions dénaturant la signification du contrôle parlementaire sur ces prévisions pourrait donner prise à un contrôle de constitutionnalité. Or, tel n'est pas le cas, le Gouvernement s'étant fondé sur des projections étayées par des travaux d'experts, présentées à la Commission économique de la Nation du mois de septembre.
Il faut également rappeler que le principe de sincérité s'applique ici à un exercice de prévision qui est marqué par des aléas importants. Il s'agit en effet d'évaluer, avant que l'année soit achevée, les recettes de l'ensemble de l'année suivante ; à ce titre, la prévision des recettes pour l'année 2002 comporte encore plus d'incertitudes que celle de recettes de l'année en cours.
Les hypothèses macro-économiques retenues dans le Rapport économique, social et financier (RESF) associé au projet de loi de finances pour 2002 tablent sur une croissance française de 2,3 % en 2001 et 2,5 % en 2002, avec la possibilité d'un point bas à 2,1 % en 2001 et à 2,25 % en 2002 compte tenu des incertitudes notamment liées aux attentats du 11 septembre. Ces hypothèses rejoignaient celles de l'ensemble des prévisionnistes au début du mois de septembre. A cette date, le consensus des prévisionnistes internationaux (« Consensus Forecast ») envisageait ainsi une croissance française de 2,4 % en 2001 et de 2,5 % en 2002.
Par ailleurs, il n'existe pas à ce jour de résultat statistique invalidant ces prévisions. En tout état de cause, les résultats publiés jusqu'à l'adoption du projet de loi de finances étaient cohérents avec elles :
- les comptes trimestriels du troisième trimestre 2001 publiés par l'INSEE le 23 novembre dernier mettent en évidence une hausse de 0,5 % du PIB au troisième trimestre, après 0,2 % au deuxième trimestre. L'acquis de croissance à la fin du troisième trimestre pour l'année 2001 (c'est-à-dire la croissance en moyenne annuelle en 2001 qui serait obtenue si la croissance du PIB s'avérait nulle au dernier trimestre) s'inscrit ainsi à 2,1 %, en cohérence avec les prévisions du RESF ;
- la consommation des ménages en produits manufacturés est restée dynamique aux mois d'octobre et de novembre. D'après les derniers chiffres publiés par l'INSEE, à fin novembre, elle présente un acquis de croissance de 2,9 %, là encore cohérent avec les prévisions du RESF.
Enfin, les incertitudes sur les conséquences des attentats du 11 septembre restent fortes. Les prévisions plus récentes sur-réagissent peut-être à l'événement et sont, en tout état de cause, entachées d'incertitudes plus fortes qu'à l'accoutumée.
Il importe de rappeler que c'est sur la base de ces mêmes éléments que le Conseil constitutionnel a écarté des critiques identiques dans sa décision no 2001-453 DC du 18 décembre 2001.
2. Par ailleurs, l'argument selon lequel l'affectation au FOREC d'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance serait contraire aux articles 1er et 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ne saurait être retenu par le Conseil.
En effet, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il est loisible au législateur d'affecter à une autre personne publique que l'Etat des recettes fiscales auparavant affectées à ce dernier. La portée des articles 1er et 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ne va pas au-delà de l'exigence que les ressources affectées au budget de l'Etat soient évaluées par la loi de finances. Au cas d'espèce, il ne peut être prétendu que la taxe sur les conventions d'assurance serait par nature une recette revenant à l'Etat, et dont le produit devrait, en totalité, être pris en compte par le budget de l'Etat. Ainsi, la loi de finances pour 2002, en évaluant la seule part de la taxe sur les conventions d'assurance revenant à l'Etat en 2002, a fait une exacte application des articles 1er et 4 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.
3. S'agissant du moyen tiré d'une sous-estimation de certaines charges dans la loi de finances pour 2002, il ne peut, lui aussi, qu'être écarté.
a) En effet, contrairement à ce qui est affirmé, le financement de l'augmentation du traitement des fonctionnaires au 1er mars prochain a été pris en compte dans les crédits pour 2002 : les budgets des ministères intègrent le coût de la revalorisation de 0,5 % au 1er mars annoncée par le Gouvernement en mai 2001. Le financement des autres mesures à intervenir sera assuré en gestion à partir du chapitre 31-94 du budget des charges communes, destiné à financer les mesures générales intéressant le secteur public.
b) L'assertion concernant les crédits de relance de la politique de la ville n'est pas davantage fondée :
- le titre VI du budget de la ville prévoit une augmentation des autorisations de programme de 52 MEuro entre la loi de finances pour 2001 et celle de 2002 au titre de l'accélération de la politique de la ville à travers les investissements du fonds d intervention pour la politique de la ville (FIV), au titre de l'accélération des grands projets de ville (GPV) et des opérations de renouvellement urbain (ORU), dont les nouvelles ORU décidées dans le cadre du dernier comité interministériel des villes (CIV) ;
- le titre IV du budget de la ville connaît également une augmentation de 19 MEuro, hors effet de modification de nomenclature, qui prend en compte la relance de la politique de la ville à travers les interventions du FIV.
Le budget de l'urbanisme et du logement connaît, quant à lui, une augmentation de ses crédits au titre de la politique de démolition, dont l'amplification a été annoncée lors du dernier CIV (76 MEuro d'AP dans la présente loi à ce titre contre 26 MEuro d'AP en 2001) et une augmentation des crédits au titre de la qualité de services dans le parc HLM (47 MEuro d'AP en 2002 sur l'article 02 du ch. 65-48 habituellement non doté en loi de finances).
4. Enfin l'argument tiré du caractère prétendument erroné de l'équilibre défini par la loi de finances ne saurait non plus être retenu, car il manque en fait.
Il résulte en effet des termes de l'ordonnance du 2 janvier 1959, et en particulier de son article 43, que le caractère limitatif des crédits, et donc leur disponibilité, s'apprécient non pas au niveau des articles , niveau réglementaire de la nomenclature, mais au niveau des chapitres. Le fait que les exposés sommaires des amendements portant réduction de crédits aient pu comporter, dans les éléments d'information fournis relativement aux articles affectés, des erreurs matérielles, est ainsi sans influence sur la réalité des réductions de crédits opérées et sur la justesse de l'équilibre défini à l'article 51.

II. - Sur l'article 6

A. - Cet article comporte plusieurs mesures concernant le régime fiscal des organismes à but non lucratif.
1. En particulier, le II de cet article définit à titre expérimental, pour une période courant jusqu'à la déclaration des revenus de 2003, des modalités de justification des versements de cotisations syndicales ou de dons aux oeuvres adaptés au nouveau mode de souscription des déclarations d'impôt sur le revenu par voie électronique : les « télédéclarants » ne seront plus tenus de joindre les justificatifs des dons à leur déclaration.
Selon les députés, auteurs de la seconde saisine, cette mesure introduirait une rupture de l'égalité entre les contribuables, selon qu'ils transmettent leur déclaration de revenus par courrier ou par voie électronique.
2. Par ailleurs, le III du même article assouplit les conditions permettant aux organismes à but non lucratif d'échapper aux impôts commerciaux. Il s'agit de leur permettre de rémunérer leurs dirigeants sans que le caractère désintéressé de leur gestion soit remis en cause, si certaines conditions que la loi précise sont remplies.
Ces conditions sont de deux ordres : d'une part, le projet initial introduisait des critères relatifs au fonctionnement démocratique de l'organisme concerné, afin de garantir une certaine transparence du processus de décision conduisant à l'octroi de rémunérations ; d'autre part, le Parlement a entendu préciser et encadrer le montant des rémunérations qui pourront être versées sans remise en cause du régime d'exonération.
Les mêmes requérants voient dans ces dispositions une atteinte à la liberté d'association et au principe d'égalité.
B. - Ces critiques ne sont pas fondées.
1. S'agissant du II de l'article 6, la facilité qu'il ouvre afin d'encourager la « télédéclaration » n'introduit aucune rupture d'égalité en ce qui concerne l'assiette ou le calcul de la réduction d'impôt. Dans l'un et l'autre cas, l'obligation de justifier les dons déduits demeure. Le montant et les conditions de l'avantage fiscal restent donc identiques dans les deux situations.
Les distinctions qui en résultent quant aux modalités de contrôle ne sont que la conséquence des différences tenant au mode de transmission de la déclaration :
- le déclarant « traditionnel » doit fournir obligatoirement tous les justificatifs de dons à l'appui de sa déclaration. Ces justificatifs, exceptés pour les dons aux partis politiques d'un montant inférieur à 20 000 F, mentionnent le montant et la date des versements ainsi que l'identité des bénéficiaires. S'il ne fournit pas spontanément les justificatifs, le contribuable conserve la possibilité d'obtenir la réduction d'impôt par voie de dégrèvement d'office sur présentation ultérieure des justificatifs ;
- le « télédéclarant » devra mentionner sur sa déclaration l'identité de chaque organisme bénéficiaire et le montant des versements effectués, excepté pour les cotisations syndicales et les dons d'un montant inférieur à 20 000 F aux partis politiques. Il devra conserver les justificatifs, pendant la période non prescrite, et les présenter sur simple demande des services fiscaux. A défaut de justificatifs, la réduction d'impôt est remise en cause et les intérêts de retard sont exigibles.
Dans les deux cas, le résultat fiscal est identique, même si les procédés utilisés diffèrent quelque peu, comme il est inévitable si l'on veut éviter de décourager les « télédéclarants » en les contraignant à fournir en complément de leur déclaration électronique des documents sur support « papier ».
Par ailleurs, ce dispositif a un caractère expérimental et sera réexaminé dans trois ans pour tenir compte, le cas échéant, de l'évolution des techniques et des possibilités de transmission dématérialisée des documents.
Il convient à cet égard de souligner l'intérêt général qui s'attache à ce que le développement de la télédéclaration soit encouragé. Ce mode de transmission simplifie à la fois la tâche du contribuable et de l'administration en limitant le volume de « formulaires-papier » échangé. Le maintien de l'obligation de transmission par courrier des justificatifs serait allé à l'encontre de cette nécessaire adaptation des services administratifs fiscaux aux technologies modernes de l'informatique et de la communication.
2. Les critiques adressées au III de l'article 6 sont tout aussi infondées.
a) Pour l'essentiel en effet, elles se méprennent sur la portée du dispositif, qui ne touche en rien au cadre juridique des associations régies par la loi du 1er juillet 1901. La loi n'entend leur imposer aucun mode de fonctionnement particulier. Il s'agit seulement, pour le législateur fiscal, d'assouplir les conditions d'exonération de ces organismes lorsque est en cause l'application de celle de ces conditions, figurant au d du 1o du 7 de l'article 261 du code général des impôts, qui tient au caractère bénévole de l'activité des dirigeants.
La disposition critiquée a pour seul objet de maintenir, sous les conditions prévues par la loi, le statut fiscal particulier réservé aux associations dont la gestion est désintéressée, dans le cas où elles choisiraient de rémunérer certains de leurs dirigeants. Il est rappelé que, dans la situation actuelle, le simple fait de rémunérer un dirigeant pour un montant supérieur aux 3/4 du SMIC conduit à la fiscalisation de l'ensemble de l'association (assujettissement à la TVA, à l'impôt sur les sociétés et à la taxe professionnelle). Aux termes du III de l'article 6, les associations, tout comme les syndicats, qui souhaitent pouvoir rémunérer leurs dirigeants ne verront plus le caractère désintéressé de leur gestion remis en cause, pour l'application de la loi fiscale, si certaines conditions que précise la loi sont remplies.
Cet assouplissement reste d'ailleurs conforme à l'esprit de la loi du 1er juillet 1901, qui n'interdit pas la rémunération des dirigeants mais seulement l'appropriation des bénéfices.
La disposition contestée permet la clarification de la situation des dirigeants des associations au regard des remboursements de frais et autres indemnités et apporte une plus grande stabilité juridique.
Ainsi, non seulement cet assouplissement de la réglementation n'a aucun effet sur la liberté d'association, mais, conformément au souhait du législateur, il devrait même favoriser un meilleur fonctionnement des structures associatives, grâce à la présence de dirigeants qui se consacrent à plein temps à leurs fonctions, sans que leur rémunération ne pénalise leur association sur un plan fiscal.
Il en est de même pour les conditions relatives au fonctionnement démocratique et à la transparence financière des organismes. Les conditions nouvelles prévues par la loi sont uniquement la contrepartie du maintien d'une fiscalité privilégiée, alors même que certains dirigeants pourront être rémunérés. Elles visent à s'assurer que les dirigeants s'attribuent des rémunérations en rapport avec le travail effectué et qu'ils ne se partagent pas des bénéfices par une voie détournée. Les organismes concernés peuvent naturellement s'en affranchir, le contrat d'association restant par ailleurs complètement libre. Il est à noter que, dans la plupart des cas, ces nouvelles règles ne constitueront pas une contrainte supplémentaire, dans la mesure où la grande majorité de ces organismes répond déjà à ces critères, notamment lorsqu'ils font appel à la générosité publique.
b) Le III de l'article 6 ne méconnaît pas davantage le principe d'égalité.
En effet, au regard de l'objectif fiscal de la loi, les conditions qu'il a prévues créent des catégories homogènes d'associations placées dans des situations différentes, auxquelles il est dès lors possible d'appliquer des régimes différents, fondés sur des critères objectifs.
En retenant un niveau minimal de ressources de l'association de 200 000 Euro pour un dirigeant rémunéré, dans la limite de trois fois le montant du plafond de la sécurité sociale (500 000 pour deux et 1 000 000 pour trois), le législateur a estimé que les salaires qui seraient ainsi distribués représentaient une part raisonnable de l'actif de l'association. En abaissant ce chiffre, il aurait donné la possibilité aux organismes de redistribuer aux dirigeants une part substantielle, voire la totalité de leur actif, ce qui n'aurait plus été cohérent avec le régime fiscal privilégié dont ces organismes bénéficient et avec le principe d'interdiction de l'appropriation des bénéfices posé par la loi de 1901.
De plus, ces limites sont appréciées hors versements par des personnes morales de droit public, ce qui garantit que l'organisme a la capacité financière réelle de rémunérer ses dirigeants. L'association doit ainsi assumer la décision qu'elle prend de rémunérer ses dirigeants sur ses ressources propres, sans faire appel pour cela à des fonds publics.
On ajoutera que les différences de traitement opérées par la loi sont en rapport avec l'objet de celle-ci et conformes à l'intérêt général. En effet, il y a certainement intérêt à ce que les associations d'une certaine importance, qui agissent dans un but philanthropique ou qui participent directement à des missions d'intérêt public, conservent des dirigeants compétents qui se consacrent à plein temps à leurs fonctions.
Quant au plafond de la rémunération, il se justifie par le fait que le dirigeant est à l'origine de la décision qui sera prise de le rémunérer et est en mesure d'influer sur celle-ci. Il vise à garantir que les bénéfices ne sont pas distribués par une voie détournée.
Il est enfin rappelé que ces rémunérations seront intégralement imposables dans la catégorie des traitements et salaires, ainsi que les remboursements et allocations forfaitaires pour frais, quel que soit leur objet.

III. - Sur l'article 24

A. - Cet article élargit l'exonération de taxe différentielle sur les véhicules à moteurs instituée l'année dernière à l'ensemble des véhicules de moins de trois tonnes et demie appartenant à des personnes physiques, ainsi qu'à trois de ces mêmes véhicules appartenant à des personnes morales.
Pour contester ces dispositions, les députés font valoir qu'elles méconnaissent le principe d'égalité, en raison de la différence qui est maintenue, pour les véhicules de plus de trois tonnes cinq, entre les professionnels en nom propre et ceux exerçant en société. Ils estiment également que le texte présente un caractère rétroactif qui met les contribuables en infraction entre le 1er décembre 2001 et la promulgation de la loi, par l'impossibilité d'acquérir la vignette dont ils sont théoriquement redevables et que, si l'Etat s'abstient de percevoir cette imposition, les comptables seraient justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière. Enfin, les saisissants considèrent que cet article est contraire au principe de libre administration des collectivités locales.
1. S'agissant du principe d'égalité, on rappellera que, dans sa décision no 2000-442 DC du 28 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a relevé, au regard de l'objectif d'allégement de la fiscalité des particuliers, qu'il est possible « sans méconnaître le principe d'égalité, de faire bénéficier de l'exonération les seuls artisans et commerçants exerçant leur activité en nom propre ». Or, l'article 24 de la présente loi a pour objet de réduire encore cette différence de traitement, dont le principe avait ainsi été jugé légitime.
Concrètement, le législateur a en l'espèce poursuivi deux objectifs (cf. JO AN débats du 19 octobre 2001, p. 6313) :
- d'une part, il prolonge la mesure adoptée l'an dernier en vue d'alléger la fiscalité des particuliers ;
- d'autre part, il exonère de la taxe les petites entreprises, qu'elles soient exercées sous forme individuelle ou sous forme sociale.
Afin de demeurer en conformité avec les règles d'exigibilité de l'impôt sur une période à échoir, le législateur a retenu le nombre de véhicules comme critère de qualification des petites entreprises. Tout autre dispositif, qui aurait par exemple retenu les critères du chiffre d'affaires ou du nombre de salariés, aurait conduit à une grande complexité de gestion et de compréhension par les intéressés.
Dès lors que le parc automobile moyen des personnes morales est de l'ordre de 3,5, et compte tenu du fait que certaines sociétés ont un parc étoffé, il y a tout lieu de considérer que le nombre de trois véhicules par période d'imposition constitue un seuil objectif de distinction entre les petites entreprises et les autres.
Il convient de noter que toutes les sociétés, quelle que soit leur importance, seront exonérées de vignette pour trois de leurs véhicules, sans qu'il y ait le moindre effet de seuil.
Ainsi, il n'existe aucune discrimination entre les petites entreprises, selon la forme sous laquelle elles sont exercées, conformément à l'objectif poursuivi par le législateur.
2. Les critiques relatives au caractère rétroactif du dispositif se heurtent directement aux motifs par lesquels la décision, déjà citée, du Conseil constitutionnel a validé l'article 6 de la loi de finances pour 2001 qui entrait en vigueur dans des conditions strictement identiques.
Il est en effet loisible au législateur d'adopter des dispositions nouvelles permettant dans certaines conditions de ne pas faire application des dispositions qu'il avait antérieurement décidées, dès lors qu'il ne prive pas de garanties légales des exigences constitutionnelles. Cette pratique est généralement adoptée pour les mesures de baisses d'impôt, par nature favorables aux contribuables, en matière de TVA et de droits d'enregistrement.
C'est pourquoi il y a lieu de considérer que la date d'effet de l'article 24 au 1er décembre 2001 n'est pas contraire à la Constitution.
3. Enfin, c'est de manière tout aussi vaine qu'est invoqué le principe de libre administration des collectivités locales : comme dans la loi de finances pour 2001, l'extension de l'exonération de vignette dans les conditions ci-dessus évoquée est compensée par l'Etat pour les départements et la région de Corse. Il n'y aura dès lors pas de perte de ressources pour les collectivités concernées.
Il est observé, en outre, que cette mesure n'aura pas d'impact significatif sur les recettes fiscales des collectivités. En effet, le coût de cette nouvelle exonération, estimé à environ 150 MEuro avant application d'un dispositif d'écrêtement sera globalement compensé par la disparition de cet écrêtement en 2002. Ainsi la proportion de recettes fiscales des collectivités dans l'ensemble de leurs ressources ne sera pas affectée par cette nouvelle mesure.

IV. - Sur l'article 26

A. - L'article 26 comporte des dispositions relatives à la participation des associés collecteurs de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) à la politique de renouvellement urbain.
Les requérants contestent l'inscription en loi de finances de ces dispositions, au motif qu'elles n'auraient aucune incidence directe sur les ressources et les charges de l'Etat, ces aides étant directement apportées aux opérations immobilières elles-mêmes ou, par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations, sous la forme du financement de la bonification de prêts accordés en dessous du coût de la ressource.
B. - Ce moyen n'est pas fondé.
En effet, si les deuxième et troisième alinéas du II de l'article 26, pris isolément, sont eux-mêmes dépourvus d'impact direct sur les ressources de l'Etat, ces dispositions forment, avec le premier alinéa du II du même article qui autorise le versement de 427 MEuro au budget de l'Etat en 2002, les éléments indissociables d'un dispositif d'ensemble.
L'ensemble de ces dispositions, ainsi que l'article 116 de la loi, sont en effet nécessaires à la mise en oeuvre de la convention signée le 11 octobre 2001 entre l'Etat et l'UESL et conditionnent ainsi le versement effectif par l'UESL des 427 millions d'euros que le premier alinéa du II de l'article 26 l'habilite à apporter à l'Etat :
- les stipulations de la convention du 11 octobre 2001 constituent un dispositif cohérent pour le renouvellement urbain, puisqu'une société foncière financée par l'UESL doit devenir propriétaire d'une partie des terrains libérés par les démolitions ayant bénéficié de subventions du 1 % logement et renforcer la mixité sociale de ces quartiers en y faisant construire des logements destinés aux salariés des secteurs assujettis à la participation des employeurs à l'effort de construction ;
- l'UESL accepte de verser 427 millions d'euros à l'Etat en 2002 pour favoriser la montée en puissance de la politique de renouvellement urbain et préparer ainsi son intervention en matière de démolition de logements sociaux.
Si les dispositions contestées, ainsi que l'article 116, ne figuraient pas dans la loi de finances, la convention du 11 octobre telle que signée ne pourrait en fait entrer en vigueur, faute pour l'UESL d'être habilitée à engager des actions de renouvellement urbain ; la contribution de 427 millions d'euros de l'UESL perdrait ainsi sa raison d'être et ne serait selon toute probabilité pas versée.
Enfin, le grief d'incompétence négative soulevé ne peut être retenu s'agissant des dispositions - également indissociables du reste de l'article - du troisième alinéa du II de l'article 26, relatives à la répartition entre les associés collecteurs de la charge des versements au budget de l'Etat et des subventions au profit du renouvellement urbain. Ces versements ne sont en effet pas constitutifs d'impositions de toute nature, dans la mesure où ils présentent un caractère volontaire. Le législateur, dont l'intervention n'était requise que pour modifier la spécialité de cet organisme afin de lui permettre d'opérer ce versement, n'avait ainsi pas à en définir le taux, l'assiette ou les modalités de recouvrement.
C'est donc à juste titre que les deuxième et troisième alinéas du II de l'article 26 figurent dans la loi de finances pour 2002.

V. - Sur l'article 33

A. - L'article 33 de la loi déférée est relatif à l'affectation du produit des redevances perçues des bénéficiaires de licences de téléphonie mobile de troisième génération, dites « UMTS ».
Les sénateurs requérants font grief à cet article de ne pas fixer le taux et l'assiette de la part variable de la redevance UMTS, ce qui serait contraire à l'article 5 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Est également invoquée une rupture d'égalité entre candidats à l'attribution des licences, au motif que les deux entreprises ayant acquis une licence auraient bénéficié d'une baisse de prix et que l'obtention de la licence au « premier tour » à ce prix nouveau réduit affecterait la concurrence entre les acquéreurs au détriment de ceux d'entre eux se portant acquéreurs lors du « second tour ».
B. - Ces griefs doivent être écartés.
1. C'est en vain qu'il est reproché à la loi de ne pas fixer le taux et l'assiette de la part variable de la redevance UMTS.
Comme le rappellent les requérants, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision no 2000-442 DC du 28 décembre 2000, indiqué que la redevance due par les titulaires de licence UMTS avait le caractère non pas d'une imposition, mais d'une redevance pour occupation du domaine public. La détermination de son montant relève donc évidemment du domaine réglementaire.
Le nouveau dispositif adopté par le Gouvernement, reposant sur une part fixe et une part variable, versée annuellement et assise sur le chiffre d'affaires réalisé au titre de l'utilisation des fréquences UMTS, est parfaitement conforme aux principes dégagés par la jurisprudence en matière de redevances d'occupation domaniale, et dont la teneur est rappelée par l'article R. 56 du code du domaine de l'Etat. Cette jurisprudence considère en effet que le montant des redevances doit être fixé en fonction des avantages de toute nature que la personne occupant privativement le domaine public retire de cette occupation. Ce montant peut ainsi comporter une part fixe, correspondant à la valeur d'usage de la portion de domaine occupée, et une part variable, proportionnelle aux recettes tirées de l'activité exercée sur le domaine.
Par ailleurs, si l'article 5 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 dispose que les rémunérations pour services rendus et les revenus du domaine « sont prévus et évalués par la loi de finances de l'année », cette disposition ne saurait être comprise comme impliquant que le montant de chacune des redevances que l'Etat peut retirer de l'exploitation de son domaine soit précisément déterminé en loi de finances. Cette disposition signifie simplement que l'état A annexé à la loi de finances de chaque année, qui évalue l'ensemble des recettes affectées au budget de l'Etat, comporte une évaluation du produit attendu de ces redevances au cours de l'année en cause. Tel est bien le cas de la loi de finances pour 2002, puisque le produit attendu des redevances UMTS est inscrit en recettes du compte d'affectation spéciale no 902-33 « fonds de provisionnement des charges de retraites », pour un montant de 1 238,4 millions d'euros.
Quant à l'absence d'évaluation de recettes au titre de la part variable en 2002, elle est pleinement justifiée. En effet, les informations dont dispose le Gouvernement amènent à considérer :
- qu'il n'y aura pas d'exploitation commerciale des licences en 2001 ; à ce titre, il n'aurait pas été justifié d'inscrire en loi de finances pour 2002 un quelconque montant de redevances sur le chiffre d'affaires constaté l'année précédente ;
- que dans l'hypothèse, peu probable, où l'exploitation des licences commencerait en 2002, ce ne serait qu'en fin d'année, pour un chiffre d'affaires qu'il n'est pas raisonnablement possible d'estimer à ce stade et qui, selon toute probabilité, ne pourra être évalué et donner lieu au paiement d'une redevance qu'au cours de l'année 2003. Dans ces conditions, la non-prise en compte de versements au titre de la part variable des redevances UMTS a semblé au Gouvernement répondre à l'exigence de sincérité qui s'imposait à lui.
2. Quant au moyen tiré d'une rupture d'égalité, il ne saurait non plus être retenu. Le prix payé par chaque utilisateur, conforme au principe de proportionnalité, sera strictement identique pour ce qui concerne la part fixe et reposera sur les mêmes conditions et les mêmes critères pour la part variable, quelle que soit la date de l'autorisation d'usage. De plus, chaque licence sera délivrée, comme l'indique d'ailleurs le texte de l'article 33, pour une même durée de vingt ans. Le principe d'égalité faisait justement obstacle à toute discrimination selon la date de délivrance de l'autorisation.

VI. - Sur l'article 38

A. - La Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) a été créée par l'ordonnance no 96-50 du 24 janvier 1996, afin d'apurer la dette de la sécurité sociale, d'abord pour les années 1994 et 1995 puis, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, pour les deux années suivantes. Dans un contexte où l'Etat avait, antérieurement, repris à son compte une grande partie de cette dette, l'article 4 de l'ordonnance a prévu, dès l'origine, que la CADES contribuerait au budget général sous la forme d'un versement annuel.
L'article 38 de la loi déférée a pour objet de modifier ce versement, d'une part, pour le porter à 3 Mds d'Euro (19,68 MdsF), d'autre part pour en réduire la durée, les versements prenant fin en 2005 et non plus, comme il était auparavant prévu, en 2008.
Les sénateurs, auteurs du premier recours, contestent le traitement comme recette budgétaire du versement annuel de la CADES, au motif qu'il ne serait pas conforme aux articles 15 et 30 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
B. - Ce moyen n'est pas fondé.
Il repose en effet sur un postulat erroné, qui consiste à établir un lien juridique entre le prélèvement opéré sur cet établissement public et les conditions de remboursement de la dette de la sécurité sociale. Ce faisant, les requérants remettent moins en cause la modification apportée par l'article 38 de la loi de finances pour 2002 que le principe même de la mesure figurant, depuis l'origine, à l'article 4 de l'ordonnance du 24 janvier 1996. Or cet article est au nombre de ceux dont la conformité à la Constitution a été expressément admise par la décision no 97-393 DC du 18 décembre 1997, lorsque le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur la ratification implicite de cette ordonnance par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.
En tout état de cause, le prélèvement considéré est exactement de même nature que celui institué par l'article 105 de la loi de finances pour 1994 et qui avait été contesté sans succès, pour les mêmes motifs. On rappellera, à cet égard, que le Conseil constitutionnel, dans sa décision no 93-330 DC du 29 décembre 1993 sur l'article 105 de la loi de finances pour 1994 relatif à la reprise de la dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale par l'Etat a considéré que le versement opéré à ce dernier par le Fonds de solidarité vieillesse, auquel s'est substituée, en ce domaine, la CADES depuis 1996, ne constituait pas « un remboursement de prêt ou d'avance au sens de l'article 3 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ». Il a considéré qu'en effet la loi de finances n'établissait « aucun lien juridique entre le règlement par l'Etat de la dette de l'agence et le prélèvement mis à la charge de l'établissement public "fonds de solidarité vieillesse" selon l'état A annexé à la loi de finances ».
L'article 4 de l'ordonnance no 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale n'établit pas davantage de relation entre l'opération de reprise de dettes et l'institution d'un versement de la CADES au budget général.
C'est dès lors à bon droit que le versement réalisé par le FSV, et depuis 1996 par la CADES, est inscrit de façon constante dans les lois de finances initiales en recette budgétaire.

VII. - Sur l'article 62

A. - L'article 62 de la loi de finances modifie le compte d'affectation spéciale no 902-32 « fonds d'aide à la modernisation de la presse et assimilée d'information politique et générale » afin de renforcer les aides dont bénéficient les quotidiens paraissant au moins cinq fois par semaine.
Il est fait grief à cet article d'être contraire au principe d'égalité et au principe de pluralisme de la presse et de créer une distorsion de concurrence entre titres de presse.
B. - Ce moyen ne saurait être retenu.
En effet, comme les requérants l'indiquent eux-mêmes, seule la presse nationale d'information politique et générale est concernée par le nouveau dispositif d'aide au transport de presse, à l'exclusion des quotidiens d'autre nature, tels les quotidiens sportifs, qui ne sauraient être considérés comme participant à la pluralité de la presse d'information politique et générale ni comme étant en concurrence avec celle-ci. On est donc en présence de catégories qui sont par nature dans une situation différente au regard de l'objet de la loi et il est donc naturel que celle-ci leur applique des mesures distinctes.
Au demeurant, cette disposition complète le dispositif existant d'aide à la presse, réservé à la presse quotidienne d'information politique et générale, et il n'a jamais été considéré que cette aide, au bénéfice de laquelle la presse sportive n'a pas accès, constituait une rupture des principes d'égalité et du pluralisme.

VIII. - Sur l'article 90

A. - L'article 90 de la loi de finances pour 2002 insère à l'article 1384 A du code général des impôts un I bis nouveau, portant de quinze à vingt ans la durée de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties que le I du même article institue au profit des constructions édifiées au moyen de prêts aidés par l'Etat, c'est-à-dire au profit du logement social.
Cette exonération, qui concerne les logements neufs à usage locatif dont l'ouverture de chantier intervient à compter du 1er janvier 2002, ne s'applique qu'aux immeubles mentionnés au deuxième alinéa du I de l'article 1384 A qui respectent des critères de qualité environnementale.
Les sénateurs requérants contestent cette mesure, à double titre. A leurs yeux, le législateur serait resté en deçà de sa compétence en renvoyant à un décret pour préciser les critères environnementaux. En outre, l'extension de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties entraînerait une rupture d'égalité devant l'impôt au motif que les propriétaires de constructions privées ne pourraient bénéficier de cet avantage.
B. - 1. En premier lieu, le législateur n'a pas méconnu la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution puisque ce nouveau dispositif d'exonération de taxe foncière comporte toutes les précisions exigées d'un texte fiscal.
Les constructions et logements neufs sont clairement identifiés. Il s'agit de ceux mentionnés aux 3o et 5o de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation (logements locatifs financés par des prêts spécifiques de type « PAP » ou « PLA » et de foyers sociaux) bénéficiant déjà d'une exonération de quinze ans en application du I de l'article 1384.
L'exonération est subordonnée au respect de quatre au moins des cinq critères de qualité environnementale que la loi énumère :
- modalités de conception, notamment assistance technique du maître d'ouvrage par un professionnel ayant des compétences en matière d'environnement ;
- modalités de réalisation, notamment gestion des déchets du chantier ;
- performance énergétique et acoustique ;
- utilisation d'énergie et de matériaux renouvelables ;
- maîtrise des fluides.
La combinaison de ces critères et le renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour en définir les conditions techniques constituent un encadrement et une habilitation législative conformes aux exigences constitutionnelles. Ce décret précisera, en particulier, que les matériaux utilisés et les méthodes mises en oeuvre devront être conformes aux normes internationales en matière de qualité environnementale.
On rappellera, à cet égard, que l'article 34 de la Constitution n'implique pas que le législateur définisse lui-même, dans le détail, l'assiette d'un impôt. La compétence assignée au législateur peut s'accommoder d'un renvoi au pouvoir réglementaire, sous réserve que ce dernier soit suffisamment encadré (cf. par exemple la décision no 99-422 DC du 21 décembre 1999).
En matière d'impôt sur le revenu, et notamment pour le bénéfice de crédit ou de réductions d'impôt, pour les habitations principales, il est de règle de ne faire référence dans la loi qu'aux catégories de biens ou de dépenses et de confier au pouvoir réglementaire le soin de fixer la liste des biens dont les caractéristiques doivent être précisées.
Tel est le cas, par exemple, du crédit d'impôt prévu par l'article 200 quater du code général des impôts pour inciter les contribuables à recourir à une entreprise pour l'installation de certains équipements, matériaux et appareils dans leur habitation principale. Institué par l'article 5 de la loi de finances pour 2000, ce dispositif concerne en premier lieu, et sous certaines conditions, les dépenses d'acquisition de gros équipements fournis dans le cadre de travaux d'installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs ou de l'installation sanitaire. Les gros équipements éligibles au crédit d'impôt font l'objet d'une liste fixée par un arrêté ministériel du 17 février 2000 codifié sous l'article 18 bis de l'annexe IV au CGI. Cette liste est limitative.
2. En second lieu, le moyen tiré d'une rupture d'égalité devant l'impôt n'est pas davantage fondé.
Si les dispositions de l'article 90 ont pour effet direct d'étendre l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties à une certaine catégorie de contribuables, l'objet de la mesure est de renouveler le parc des logements sociaux et d'encourager de nouvelles constructions qui répondent à des caractéristiques de qualité environnementale.
La différence de traitement au regard de l'impôt entre les constructions qui bénéficieront de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et celles du secteur privé qui en sont exclues, alors même que ces dernières répondent aux critères environnementaux, se justifie par la nature des immeubles en cause et les conditions de leur occupation.
Comme il a été indiqué précédemment, la mesure d'exonération s'applique aux constructions et logements neufs mentionnés aux 3o et 5o de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation :
- le 3o fait référence à des logements à usage locatif construits, acquis ou améliorés au moyen de formes spécifiques d'aides ou de prêts attribués par l'Etat ;
- le 5o vise expressément les logements-foyers de jeunes travailleurs.
Il s'agit de logements dont les occupants doivent remplir des conditions précises tenant notamment au niveau des ressources, comme dans le mécanisme d'exonération existant, tel qu'il est prévu au I de l'article 1384 A du code général des impôts.
L'exonération ainsi prévue s'inscrit dans une politique de soutien aux constructions de logements sociaux. Sa prolongation est un élément incitatif déterminant lors de l'examen des plans de financement de nouveaux logements sociaux. La construction de ces logements est en effet soumise à des contraintes de prix de revient plus fortes.
Au cas particulier, ce dispositif permettra aux organismes d'HLM de disposer d'un parc immobilier neuf, respectueux de l'environnement, sans en faire supporter le coût aux locataires de ces logements sociaux à travers les loyers ou les charges.

IX. - Sur l'article 154

A. - L'article 154 crée une commission de contrôle des fonds spéciaux inscrits sur le chapitre 37-91 du budget des Services généraux du Premier ministre.
La volonté du législateur est de placer l'utilisation de ces fonds sous le contrôle du Parlement, comme dans plusieurs démocraties comparables à la France.
Cette volonté se traduit notamment par la prééminence des parlementaires dans la composition de la commission (quatre sur six) et le fait que la présidence soit confiée à l'un d'entre eux.
Les requérants font grief à cette disposition de porter atteinte à la séparation des pouvoirs, et notamment au caractère exclusif des responsabilités du Président de la République et du Premier ministre en matière de défense nationale.
B. - Cette argumentation appelle les remarques suivantes :
1. Sur l'absence d'habilitation de niveau « Très secret défense », on relèvera que le législateur a entendu donner cette habilitation par la loi elle-même, estimant que la nomination des parlementaires par les présidents de leurs assemblées respectives constituait une garantie suffisante à cet égard. Soumettre les parlementaires à la procédure d'habilitation au secret défense aurait conduit à subordonner leur désignation à un accord du Premier ministre.
2. S'agissant des prérogatives des membres de la commission, il faut noter que leur capacité à vérifier que les crédits sont utilisés conformément à leur objet implique notamment qu'ils disposent de pouvoirs de contrôle et d'investigation. Dès lors que les membres de la commission sont eux-mêmes soumis au secret par les termes mêmes de la loi, avec les conséquences pénales qui y sont attachées, ces actions ne peuvent pas être considérées comme susceptibles de mettre en péril la sécurité des services secrets eux-mêmes.
L'objet même des investigations décrites, qui consisteront à vérifier la conformité de l'emploi des crédits à la destination qui leur a été assignée par la loi de finances, et non à participer aux décisions appartenant au pouvoir exécutif quant au choix et à la réalisation des opérations, ne peut pas être considéré comme mettant en cause la séparation des pouvoirs. Il convient d'ailleurs de rappeler que ces pouvoirs étaient ceux-là même que le décret no 47-2234 du 19 novembre 1947, pris à la suite de la loi du 27 avril 1946, accordait à la commission qui avait alors été instituée.
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En définitive, le Gouvernement considère qu'aucun des moyens soulevés par les auteurs des recours n'est de nature à justifier la censure des dispositions déférées au Conseil constitutionnel.